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陳大宇:體制機制改革是建設新型能源體系的首要任務

電聯新媒發布時間:2022-11-08 13:38:55  作者:陳大宇

  黨的二十大報告提出要加快規劃建設新型能源體系,這是黨中央針對兩年來“碳中和、碳達峰”工作的實踐經驗,對“雙碳”目標實現方式的又一新論斷。因此,不能孤立地理解新型能源體系,而是要放在碳中和、碳達峰的總體目標下,創新積極、與時俱進地理解貫徹,要明確新型能源體系是為了積極穩妥、先立后破、經濟高效地實現“雙碳”目標采取的重大舉措。

  正確理解新型能源體系建設的首要任務

  可把體制機制改革創新作為新型能源體系建設的首要任務。推動任何新事物的發展,首先要解決的就是觀念的創新。觀念的新,一方面體現在體制、機制上的創新,一方面體現在科技的創新,但是科技的創新有著自身固有周期律。“雙碳”目標提出以來,在傳統的體制、機制背景下,各地大量政策非常關注未來技術的篩選和傳統價格補貼政策,但我們要看到的是,科學技術發展有其固有規律,科學技術的爆發和突破服從其自身的周期率,并非通過加大資金投入這個單一手段就能實現??茖W技術進步中最活躍的因素是人,培養具有獨立思考創新能力的工作人員,配備各個專業的人才,形成團隊和體系,搭建基礎理論—實驗驗證—孵化平臺—投入商用的鏈條,需要長期的努力和持續的投入。歷史上任何一次工業革命皆是在科技先行發展到爆發期以后出現,人為干預可以推動爆發期之后的蓬勃發展,但很難改變科技突破性價比閾值的時間。近十年,光伏成本下降可以被認為是人工干預形成的成功例子,但不能作為新型能源體系設計的“通行范式”,因為反例同樣存在。兩年前,電化學儲能EPC造價已直接降到1100元/千瓦時,行業歡呼“電化學普及的時代”馬上來臨,價格可以快速下降到200元/千瓦時以內,但很遺憾,兩年后這一價格升至1800元/千瓦。盡管數百項文件政策“加持”,疊加巨大人力和資金投入,然而新技術的成本卻不降反增,這印證了想一蹴而就解決“雙碳”所需的技術問題并不切合實際。

  還要看到“技術上可行≠實踐可行”,現存技術能完成“雙碳”的各階段要求是沒有疑問的,諸多專家都提出了各種解決方案,但這些方案大部分只考慮了技術上的可行性,并未兼顧實踐中社會經濟和人民美好生活向往對能源價格漲幅的限制。風投行業有句俗語:不談成本的新技術、新業態是不負責任的。不談價格,不談對經濟和人民實際生活水平影響的技術可行性等于零。近年來分布式大火,以某大型民企計劃在某地打造的“分布式光伏+儲能”零碳產業園為例,若采用孤網方式運行,且達到電網供電方式下的可靠性,產業園內用戶度電成本將超11元/千瓦時。誠然,這類“分布式光伏+”項目可以很快實現,但成本極其高昂,現階段任何工商業和居民農業用戶都無法承受;如果采用與大電網聯網的運行方式,大電網需要為該部分用戶準備電網投資和電源投資(備用作用),一分不少都得要投下去,其經濟性依然無從談起。“只看局部,不看整體,只看技術本身,不看系統成本”的錯誤觀念對投資者、行業研究者影響很大,并影響了政府部門決策依據的準確性。

  因此,新型能源體系建設不可將過多精力放在應該扶持哪類技術或業態上,而是要尊重科學技術發展的規律,避免宏觀政策過于關注微觀技術或業態,造成政策性“金字塔效應”影響優先資金的使用效率。要清晰地認識到,建設新型能源體系需將體制、機制改革作為首要任務,以實現“謀全局、謀長遠”,即加快規劃新型能源體系首要任務是建立“政策引領、市場為本、調控有力”的體制機制。

  正確認識新型能源體系的內涵

  新型能源體系的內涵可分為硬件、軟件和評判標準三個層次:

  一是在“硬件上”實現多種能源協同發展,碳排放強度逐年降低,礦石能源生產能力兜底保障。迄今為止,人類可利用的能源從未出現過一種能源完全替代另一種能源的更迭。人類最初使用的柴火、地熱(溫泉),歷經蒸汽時代、電氣時代、核能時代都未被代替,甚至出現了生物質發電和地熱發電等新利用形態,因此新型能源體系依然是各種能源協調發展的體系。雖然各種能源會在實際應用中兼容并蓄,但其發展的側重和功能會發生很大變化;碳中和、碳達峰是我們實現能源自主自立,保障能源安全的終極目標,因此在多種能源協同發展的過程中,必須逐步降低碳排放強度,直至近零排放;礦石能源發展的重點則在于發展生產能力,為降低碳排放強度的能源提供兜底保供作用。

  具體來說,就是各類礦石資源和可再生資源要共同發展,可再生資源逐步作為能源生產的主力軍,礦石資源要發展足夠的生產能力——須注意,不是產量,是生產能力。生產能力分國內和國外兩部分,能夠利用的穩定國外油氣來源、煤的來源,也可以記為發展出來的生產能力。這其中還包括各種礦石資源使用和轉化使用的生產能力,比如煤電機組。一旦礦石資源生產能力不足,加之不穩定的可再生能源不具備兜底保供的能力,就會出現大問題。德國能源危機便是印證之一。無論德國內外部,大都將其能源價格過高的責任推給了俄烏戰爭,事實上德國咨詢專家在幾年前就已預測,德國2023年電價會暴漲。這些專家作此判斷,不是預見了俄烏沖突,而是因為德國激進退煤(機)導致系統穩定運行所需的容量不足。按照2019年德國負荷、電網和可再生的發展速度,2023年定會遭遇缺電危機,進而能源價格暴漲。電的利用方式是沒有庫存的,電網技術需要電量、電力平衡、電力調節和有效容量,而德國電力系統新增的全是不穩定電源(并不能提供平衡、調節和有效容量),能夠滿足電網技術需要的煤機大量退出,同時燃機發展不足,穩定器少到一定程度導致危機是必然發生的,只不過今年俄烏沖突把電網技術供應需要火電機組這一問題掩蓋了。在我國國內,火電發展放緩帶來的供應問題實際上去年就應該暴露出來,但電煤緊張也掩蓋了這一問題。去年缺煤機組停機,業內大都認為原因在于煤荒,但實際上今年電荒危機已暴露出容量不足的問題。

  礦石資源生產能力的發展要站在與時俱進的理性角度,來看待氣候變化問題。歐洲對氣候變化的應對方式是“我能阻止”,這表現了應對氣候變化的雄心,但這不是立足于能源行業底線思維的正確方式。關系國計民生的能源行業底線思維應該是“如果我不能阻止怎么辦”。今年四川電力供應緊張,一些觀點認為是多年不遇的干旱導致,只是偶發事件。但實際上,這或許可以理解為是正常的氣候周期轉換現象,甚至雨帶北移可能已是現實,這在國內氣象史里是有明確記載的,現實中也已有跡象。比如,新疆的塔里木河斷流,塞罕壩從戈壁變為森林,沙漠里出現許多小湖泊,這是雨帶北移的部分客觀證據,當然還需放在更大的時間尺度內去分析研究。據國內媒體此前援引多位氣象專家觀點,自1978年以來,中國華北、西北地區進入了一個長達20年至30年的降水偏少周期,而南方則降水偏多,公眾稱之為“南澇北旱”。2004年前后,上述周期基本結束。北方降水開始增多,而南方則將減少,這一周期或持續20年至30年;國家氣候中心今年3月亦稱,近十年來,國內的雨帶出現了明顯的北抬北擴的特征,主要降水量增加集中在京津冀地區。

  國內水電多建設在上一周期傳統降雨帶上,雨帶北移意味著來水不足或將頻現。歷史上唐代定都長安,彼時長安有著“八水繞長安”之美譽,陜西產熊貓,關中曾是先秦以來傳統的水稻大規模種植區,為什么有些消失了、有些規??s小了、有些數量減少了,這背后原因正是上個周期雨帶南移,然而現在有了北移的跡象。因此,我們必須配置足夠的礦石資源生產能力,生產能力不是要配置它的產量、產品,而是要留下來足夠的備用增產能力。以電力系統為例,配置足夠的生產能力是指煤機增加,但電量逐步下降,這并不影響減碳目標——只要不生產那么多電量即可,再根據可再生能源的發展情況逐步縮小煤機產量(電量),也就是說可再生發展多快,發展出來多少,就讓煤機產量減多少,但其生產能力可以不減,甚至隨經濟發展可以正常增加,這才是真正的先立后破。要摒棄不考慮客觀實際“只破不建、不增后破”的觀點。從電力生產的歷年統計數據來看,只要國內煤電總裝機容量與最大用電負荷相當,那么我們的供應就不會出現今年四川這種情況,只要低于最大用電負荷,那么供應緊張的問題一定會出現。目前,據報道,全國公用并網煤機11億千瓦,自備電廠1億千瓦,但今年夏季全國最大用電負荷13億千瓦,負荷超出公用煤機裝機2億千瓦,所以今年必然會發生大規模的供應緊張。當然這只是歷史大數據的經驗值,精密程度不足但可供參考。我們需要礦石資源發揮的作用就是兜底保供。沒有生產能力,再有機制、再加大考核、再講紀律也沒有意義,所以我們的礦石資源一定要有這種能力,加快規劃建設新型能源體系必須有這種底線思維。

  二是“軟件上”做到市場配置為主、政府調控有力。這是新型能源體系機制上的主要特點。未來的能源體系一定會出現“雙多”現象,由于能源生產和消費邊界模糊產生的生產主體多,生產主體多進而產生的交易主體多。這種變化,讓新型能源體系的利益協調和利益分配日益復雜,傳統的能源管控手段無法實現新型能源體系正常運行。因此,需要按照價格引導、規劃先行的原則,統籌規劃各類型能源的發展,建立起充分反映市場供求情況、能源成本變化情況、各類型能源貢獻大小和有效體現時間價值位置信號的市場化能源價格形成機制。這不代表政府應當無所作為:政府要保證最終的價格機制上,實現一次能源要在合理價格區間運行,二次能源傳導上游價格波動,價格政策的著力點應當是放開政府定價,確定交易限價,調控市場均價,讓價格機制配置資源和協調利益;尤其是政府應重點關注均價,不需要關注短期的兩端價格波動,政府要負責限定交易限價控制風險,但整體上要放開政府定價,均價劇烈波動要毫不猶豫、敢于擔當、有所作為地進行調控。

  市場配置資源要將市場的價格信號與規劃融為一體。國內歷史上能源發展均是規劃先行、價格兜底,為什么可以這么做?縱觀能源工業發展史,以電力系統為例,從城市電網到省級電網到區域電網,再到全國聯網,這技術發展演進都是發達國家走過的路。我們規劃過程中需要面對的技術篩選和技術磨損都已經完成,所以“跟著走”即可,不會出現篩選的失誤,價格主管部門按照規劃,把項目的投資回收就收工大吉,但這樣做形成了規劃和價格的“兩張皮”。在新型能源體系之下,各國均面臨百年之未有大變局,沒有現成的技術經驗可供我們參考,再由計劃手段解決這些問題,很可能事倍而功半。例如,電化學儲能一共13種主流技術,哪一種是未來的終極答案?如果全發展我們沒有那么資金,選擇性發展可能選錯。與其這樣,不如建立遵循技術中立原則的市場機制,由市場競爭來進行技術篩選。當然這不是持一種“誰活下來就用誰”的消極態度,而是要在規劃階段就按照市場的規則,對整個能源體系進行可靠性分析和經濟性分析。以電力系統為例,可靠性分析就是每個用戶多少年停一天電,這個標準的選擇實際上決定了整個系統的成本高低(可靠性最貴原則)的量級;經濟性分析即在可研階段對項目進行市場化環境下的仿真測算,如果在市場中不能存活,則淘汰出局。規劃要更多地提前考慮到規劃方案在整體上對價格水平的影響。

  三是在衡量“軟硬件”建設的標準上,采用是否有利于社會經濟發展和滿足人民美好生活愿望作為判斷依據。前幾年很多研究者提到的發展方案都是“技術可行”的方案,比如多少年就可以退掉煤電,這在技術上是可行,但并未提到經濟代價。怎么評判各種方案和觀點?能源不可能三角是指綠色、可靠、經濟三個值不能同時最優,那么這三個指標怎么協同優化,用什么標準評判對錯得失?其實也不難,評判標準就是備選方案能否滿足社會經濟發展需要和人民對美好生活愿望。新型能源體系的建立不能脫離了這一原則。據電規總院數據,隨著低碳電量的大規模使用,“十三五”國內新增2萬億千瓦時電量、增加4萬億元的行業投資,“十四五”預計新增1.9萬億千瓦時電量、預計增加6.5萬億元投資,投資增幅遠超50%。那么“十五五”以及將來怎么辦?電力投資加速增長,與經濟發展增長、電量的增長、特別是電價承受能力的增長不成正比。因此,必須要根據經濟和民生需要,設定低碳能源發展速度和規模。我們力爭在2060年實現碳中和,是要平穩地達到中和。不能在技術條件不具備的情況下,出現“10天不吃不喝不睡能成仙可是怎么熬過第5天”的極端情況,這是堅決不能接受的。

  推動新型能源體系需要的體制、機制改革

  加快規劃新型能源體系需要分步驟實施,體制改革涉及規劃、運營和價格,機制改革也依然涉及規劃、運營和價格,其中體制改革還包括國有國資改革和平臺企業體制改革。

  1)分階段推動新型能源體系建設

  碳中和的目標要力爭在2060年實現,新型能源體系的建設如果將重點放在束縛發展的體制機制問題上,可以更快推進。第一個階段是補齊短板。即用2年左右時間,把前面幾年的欠賬補上,重點解決適應社會經濟和人民生活需要的礦石產品的生產能力,需“養兵千日”,而非“千日防賊”,我們不能年年保供,總體上要提升供給能力和系統充裕度,同時改革規劃制度和推動能源價格的市場化。第二個階段是加快轉型,也是用2年左右時間,根據需求增長、兜底礦石生產能力的發展,科學設定低碳能源的發展速度和規模,落實先立后破。最后一個階段是基于較為成熟的能源價格機制,在保障轉型效率的基礎上,加快增大低碳能源的使用比例。

  2)新型能源體系建設的機制改革

  加快建設新型能源體系,規劃制度的改革是關鍵舉措。目前的規劃制度和最后疏導成本的制度是“兩張皮”。業內有個形象的比喻,一講新型電力系統、碳中和,各地管項目的部門“全在點菜”,“在后面買單”的部門壓力很大,兩個制度間游離割裂、顧此失彼。每個部門都應當預先考慮價格因素。從國外的經驗來看,哪個部門提出產業政策,哪個部門就需要去找資金來源,終端的用能價格不是筐,不能什么都往里裝。舉例來說,鼓勵某一特定技術沒問題,但“誰鼓勵、誰出資”,提出的部門要解決給該技術特殊政策的資金來源,不能前面管發展的不管買單的,后面買單的管不了發展的。“兩張皮”的規劃制度一定要改革。

  價格機制的改革就是前提性舉措。價格機制要放開,“兩頭放開、管住中間”必須堅決落實下去。競爭性的環節價格要放,國家管定限價,監測均價,均價出問題馬上調控、絕不手軟。

  國有企業的投資管理機制改革是重要條件。目前國有企業社會責任和經濟責任沒有分開,要想辦法將這一社會責任量化,納入國有企業的考核條件。有些公司為了保供負債率上升很快,有些公司不發展有效容量高的電源,保供時刻游離于責任之外。最終考核結果并沒有體現保供付出的努力和損失,這是非常不合理的。

  能源市場化的機制改革是基礎措施。只有所有的主體同臺競價,市場才會篩選出最好的技術,國家應該把有限的補貼、資金,更多地投入科技、科研,而不是在不成熟的情況下立即開展規?;l展某一特定技術。

  3)新型能源體系建設的配套體制改革

  配套的體制改革,雖叫配套但其實是主角。規劃管理體制改革是核心,一二次能源分置、二次能源中水火風和光分置的機構設置方案,會激勵每個機構都希望發展好職責范圍內的能源,但人人盡責的出發點有可能最后形成了與預期相反的合成謬誤,即每個機構都認為自己應當規?;焖侔l展,缺少科學合理的統籌協調。建議將規劃管理的職能進行打包、協同,甚至初期再退一步,一二次可相互替代的能源可以放在一起去管。

  監管體制改革是保障條件。我們總說能源價格要市場化、要交易,其實沒有一個強大的監管體制是實現不了的,職能不統一的監管也是實現不了的,比如管數量和管價格的監管部門不能分設,量和價是合同的一體兩面,放了價格、不放計劃或者放了計劃、不放價格,都無法實現能源價格市場化。建議“誰放(職能)誰監管(對應的市場)”,不能市場放了,機制也建了,但矛盾沒人管,市場主體形成了扭曲的矛盾疏導機制。在市場化環境下監管需要與時俱進,提升監管效能。

  平臺企業體制改革是重要環節。平臺企業通常具有天然壟斷性,如果平臺企業既有競爭性業務,又有非競爭性業務,則對監管提出了很高的要求。平臺公司與競爭性業務隔離很關鍵,如果沒有利益沖突,可以兼容發展各種新型能源技術,但一旦有了利益訴求,會產生諸如先調度、先交易、先結算等隱性的支持措施,形成市場不公平競爭。因此,建議對平臺公司以考核服務用戶滿意度為主,而非考核其盈利能力,應要求其在獲得相同用戶滿意度的情況下成本做到最低。

  綜上所述,新型能源體系建設所需要的體制機制改革迫在眉睫。體制機制是新型能源體系建設的牛鼻子,是“綱”,“舉一綱而萬目張”。一般認為,以現行的科技水平,2040年才是下一個科技爆發期,那么用市場篩選主流技術,未來該發展的很快就發展起來了,自然不必對一些問題頭疼困惑,比如隔墻售電不售電?微網好還是大電網好?這些問題應該由市場做出回答。習近平總書記指出,我們必須“更加自覺地堅持和運用辯證唯物主義世界觀和方法論,增強辯證思維、戰略思維能力,努力提高解決我國改革發展基本問題的本領”。相信在加快規劃新型能源體系過程中,按照總書記的要求,使用正確的方法論,提升我們辯證思維、戰略思維的能力,將有效解決通往“雙碳”道路上的各種問題和困難!

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